赖祖胜

据统计到目前为止，各级有立法权的地方人大共制定了8000多件地方性法规，其中教科文卫方面有800多件。这些法规对规范、促进、保障教科文卫事业的改革和发展发挥了积极作用。但教科文卫地方立法仍然有不够成熟的地方，还存在一些值得研究的问题。

一、地方立法如何体现对教科文卫事业的扶持和保障的问题

从总体上看，教科文卫事业是社会公益事业，除了某些方面如应用技术开发、营利性的歌舞场所经营活动等以外，其他方面如基础教育、医疗卫生、促进科技进步、文物保护、计划生育等，都需要政府从财力和政策上予以扶持和保障。全国人大常委会制定的教育法、义务教育法、高等教育法、教师法、科技进步法、促进科技成果转化法、文物保护法、体育法等，都有专门的条款规定经费投入或保障条件。在其他一些经济、社会立法中，这类条款很少。据了解，国外有关教育、文化等方面立法，也多有这方面规定。如美国有教育财政法、中小学午餐法、图书馆服务设施法；日本有市镇村立学校人员工资承担法、义务教育国库负担法、就学困难学生国家奖励补助法令等。在我国地方立法中，江西、河北制定了义务教育经费筹措管理条例，2001年1月，广州市颁行了教育经费投入与管理条例，此外，重庆、贵州还制定了科技资金投入管理条例。目前有一种观点，认为法律、法规不宜规定经费投入问题，以避免给财政安排造成困难，如确需予以扶持，也只宜作原则规定。这一观点，对教科文卫地方立法的影响是比较大的。因此，值得认真研究分析。

笔者认为，在地方立法，特别是教科文卫地方立法中，经过可行性论证，是可以对一些必要的有关经费投入和保障条件作出规定。理由有四：一是立法法规定地方立法三个方面的立法权限均没有对规定经费投入问题作出限制。教科文卫事业体现的是长期效益和社会效益，往往容易被忽视，需要由具有约束力的法律规范予以保障，这也是国际上各国立法的通常做法。二是预算法要求预算支出要将"保证政府公共支出合理需要"作为前提。由于教科文卫事业大都存在投入不足，基础薄弱问题，目前一些法律法规对这方面投入的规定实际上都是为保证最基本的要求，即预算法所称的"合理需要"。此外，在地方立法时，有关教科文卫经费投入的规定，大都经过反复论证，并经同级政府常务会议同意后作为草案报人大的，一般都有其可行性。三是这方面规定如仅仅是原则性规定，则无异于不作规定。立法法要求，地方立法要根据本行政区域的"实际情况作具体规定"，从某种意义说，地方立法应比中央立法更注重可操作性。四是法律、法规的修改越来越得到重视，全国九届人大修改的法律占同期立法总数的三分之一以上，这说明了在改革开放和经济转轨时期，法律既有一定稳定性又不能过分强调稳定而是需要适时修改。教科文卫地方立法中有关经费投入的规定同样不应过分强调稳定性而不作出必要的规定，这些规定在形势改变时完全可以予以修改完善。

二、地方立法如何加强完善教科文卫事业管理问题

随着我国社会主义市场经济的发展，政府职能的转变，对经济领域的行政管理正在进行一场由直接管理转向宏观调控为主的间接管理的变革，是非常必要和迫切的。同样地，对教科文卫事业的管理，也应进行改革。但在改革过程中，出现了不注意区分教科文卫事业的管理与经济领域的管理不同的特点，不适当地强调削弱政府的必要的行政行为和职责义务的现象。笔者认为，教科文卫事业很多方面与国家和民族的长远、重要的利益相关，必须成为政府行为和义务，如义务教育、计划生育、促进科技进步；有的领域与人民群众生命安全和身心健康相关，必须在严格管理下开展，如医疗药品、食品及公共卫生；有的领域与意识形态与社会稳定密切相关，不能放任自流，如新闻出版，文化市场等。毫无疑问，这些与企业作为独立的民事主体自主经营、自负盈亏，政府不干预企业的经营管理的情况有很大不同。此外，教科文卫事业所实行的政事分开，应区别于政企分开。教科文卫事业单位相当部分属政府举办，如学校、非营利医院、文艺体育团体、出版社等，它们既具有独立的法人资格，又必须接受政府作为举办者的资助，因此政事分开，并不排除政府加强监督管理的责任。当前，教科文卫管理还存在这样一种现象，即长期以来较多依靠政策，还缺乏较为完善的法律制度，不少涉及教科文卫管理的创制性的规定，如有关行政许可、优惠政策等，出现在规章及政章以下的规范性文件里，大多以政府或部门的"通知""意见""会议纪要"形式颁行，实际上这些创制性规定不少属于地方性法规调整的范围。

因此，当前在政府职能转变，实行依法行政的时候，如何加强和完善教科文卫事业管理和法制建设，对于教科文卫地方立法来说，是一项值得重视的艰巨的任务。一要充分认识教科文卫地方立法所承担的立法决策的重要作用。这些立法决策应体现教科文卫管理与经济管现不同的特点，既要符合改革精神，同时一些必要的管理措施应通过立法予以加强和完善。这些立法决策的重要任务还应包括明确各级政府的义务和责任，包括必要的经费投入、保障条件、优惠政策等的规定，促进教科文卫事业依法发展。二是要进一步加快教科文卫地方立法步伐，保证其立法权限的行使。地方立法作为执行性、补充性、地方性的立法，在教科文卫方面有广阔的立法空间，应将教科文卫行政管理方面创制性的属于地方立法权限范围的事项规定下来，使教科文卫地方立法能取代不合适的越权制定的规范性文件。促使依法行政，依法办事，维护必要的法律秩序。三是进一步提高立法质量。教科文卫地方法应在体现行政管理体制改革的同时，根据自身特点，对法律责任偏低偏软等现象加以纠正。此外，教科文卫地方立法中存在的原则性规定较多，操作性不强问题，也应通过提高立法质量加以改善。

（作者系福建省人大常委会教科文卫委员会副主任）

《人大研究》2001年第10期（总第118期）