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就贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》有关问题市政府法制办主任刘德祥答记者问
2006年4月27日 来自：张家界法制办　作者： 阅读：
     今年3月22日，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）发布两周年纪念日。就我市如何学习宣传、贯彻落实《纲要》有关问题，近日记者专访了市政府法制办主任刘德祥同志。

    记者：刘主任，《纲要》的颁布和实施，是我国社会主义法制建设中的一件大事。我们应当怎样理解它的重大意义和法律地位呢？

刘德祥：《纲要》的重大意义，主要体现在三个方面：第一，它是对我国20多年来依法行政经验系统总结的产物，《纲要》汇集、总结和提炼了各地、各部门在推进依法行政过程中的成功经验和实践，将分散的经验转化为对各级行政机关和公务员具有约束力的制度，实现了我国依法行政经验的整合和共享。第二，它适应了新形势新任务对依法行政的新要求。在客观分析依法行政所面临的新任务的基础上，针对我国依法行政工作长期存在没有解决或没有解决好的问题，《纲要》明确了未来十年依法行政的目标，确定了推进依法行政工作的重点和难点，规定了具有一定前瞻性又切实可行的措施，为全面推进依法行政、建设法治政府提供了强大动力。第三，它确立了我国推进依法行政、建设法治政府的行动纲领。《纲要》对依法行政这一立足当前、关乎长远的全局性和系统性工程，进行了精心规划，作出了全面部署，在制度安排和框架体系上，力求全面准确体现依法行政的基本要求和基本内容，为各级政府依法行政提供行了政指南和行政纲领。
《纲要》的法律地位体现在：它是我国现行法律框架内对依法行政的发展和完善，是对1999年颁布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》的深化、细化和发展，是今后10年我国全面实施依法行政的总章程。

记者：过去两年内，我市在贯彻实施《纲要》方面主要做了哪些工作？

刘德祥：一是加强领导，进行了全面部署。市政府分别成立了依法行政工作领导小组和行政执法责任制工作领导小组，对《纲要》贯彻实施工作的组织领导、学习宣传、任务分解、责任落实都作出了具体安排，并采取有力措施，狠抓工作落实。二是广泛开展了《纲要》的学习、宣传和培训工作。将《纲要》辅导读本列入全市普法指定读本和考试内容，已培训考核行政执法人员700余名。三是印发了《张家界市人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》，并正在制定《张家界市全面推进依法行政五年规划（2005-2009）》。四是进一步加强了政府法制机构和队伍建设，发挥了其在依法行政中的特殊作用。

记者：当前，我市在贯彻实施《纲要》方面的主要障碍是什么？

刘德祥：首要障碍还是认识不到位。我们很多行政执法人员包括少数领导同志认为依法行政就是依法治理社会、依法管理百姓。其实依法行政原则首先是约束各级政府和行政执法人员的，它具体包括三项要求：一是行政机关权力的取得必须由法律设定，也就是职权法定、越权行政无效。二是行政机关权力的行使必须依据法律，既不得违反实体规范，也不得违法程序规范。三是违法行政必须承担法律责任，也就是责任行政。这三者中，规范行政权的来源是前提，行政权的合法行使是关键，法律责任的落实是保障。三位一体，共同构成了现代社会对行政机关的要求。
要解决认识偏差问题，就必须从三个方面深刻理解依法行政的本质：第一，在人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。我们应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民利益的忠实代表者、维护者。第二，在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。我们必须摒弃法律仅仅是治民、治事的工具主义意识，确立法律首先是治官、治权的法治主义意识。第三，在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。我国现行立法比较重视设定公民责任，不太重视设定政府责任，现行行政执法过于重视行使行政权力，不太重视承担行政责任，加上监督制度往往重视虚置监督形式，不太重视落实行政责任，所以强化政府责任落实很难。但随着行政法制建设步伐的加快，特别是行政处罚法、行政许可法、公务员法、治安管理处罚法的颁布实施，政府责任逐渐明晰并具有可操作性，责任政府、责任行政的年代已经来临。

记者：刘主任，借此机会，请您给我们介绍一下《纲要》的基本框架。

刘德祥：《纲要》共42条，由十一个部分组成。前三部分分别对依法行政的重要性和紧迫性、指导思想和目标、基本原则和基本要求作了集中规定；从第四部分到第十部分，《纲要》以实践问题为导向，以现实需要为着力点，以行政权运行过程为主线，以建设法治政府为目标，按照依法行政的内在逻辑依次展开：转变政府职能和深化行政管理体制改革是依法行政的前提和基础，《纲要》以此为切入点，在第四部分作了集中规定；行政决策和行政立法是政府管理活动的第一个重要环节，《纲要》分别在第五、六部分作了集中规定；行政执法是依法行政的关键环节，是对决策和立法的执行，《纲要》在第七部分作了集中规定；化解社会矛盾、解决各类纠纷是现代政府的重要职能，《纲要》在第八部分作了集中规定；加强对行政权力的制约和监督是依法行政的核心，也是目前依法行政制度中的薄弱环节，《纲要》在第九部分作了集中规定；第十部分集中规定了提高公务员依法行政观念和能力。最后，《纲要》在第十一部分规定了把依法行政工作落到实处的四条保障措施。总体来看，《纲要》体系合理，结构严谨，要求明确，内容全面，便于行政机关和公务员理解、掌握、遵守和执行。
记者：除了上述认识问题以外，您认为我市在贯彻实施《纲要》过程中的重点、难点问题是什么？
刘德祥：主要是行政执法问题。《纲要》明确提出要减少行政执法层次，适当下移执法重心。从实际情况看，与人民群众日常生产、生活直接相关的行政执法活动，主要由市县两级行政执法机关实施。我市没有立法权，全市各级政府的主要任务是保障法律、法规和规章的实施。所以行政执法是重点。近些年来，我们在规范行政执法、强化行政执法监督方面做了很多工作，取得了不少成绩，但也存在一些问题，主要是执法主体不规范、执法权限和职责划分不合理、执法行为与执法目的相背离，不遵守法定权限和程序、自由裁量权过大等。对此，我们一是要继续深化行政执法体制改革，尽快完成城市管理领域相对集中行政处罚权工作，积极开展相对行政许可权的探索，着力完善行政执法机关的内部监督制约机制；二是完善行政执法主体制度，建立健全执法机构主体资格审查和统一公告制度，坚决杜绝不合格人员上岗执法现象；三是完善行政执法程序制度，严格按照法定程序行使权力、履行职责；四是完善行政执法案卷评查制度，加大案卷评查力度；五是完善行政执法责任制度，建立公开、公平、公正的评议考核制度和行政执法错案责任追究制，逐步把行政执法纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

记者：除了前面谈到的以外，今年市政府在贯彻实施《纲要》方面还将采取哪些措施？

刘德祥：一是继续抓好《纲要》的学习、宣传和培训，力争对全市所有行政执法人员系统培训一次，营造全面推进依法行政、建设法治政府的舆论环境。二是抓紧《纲要》的配套制度建设，包括《张家界全面推进依法行政五年规划（2005-2009）》、领导干部和行政机关工作人员学法制度、依法行政报告制度、依法行政考核制度等。三是建立依法行政联系点，积累经验，以点带面，推进我市依法行政进程。四是加强对各地各部门贯彻实施《纲要》情况的监督检查，召开全市依法行政工作会议，彰先策后，强化奖励和责任追究工作。
记者：谢谢您接受我们的采访。
　　
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